企业改变产品“装配地”是不是能够被认作“实质性改变”？美国既往判例是否支持该观点并不统一。美国预裁定制度可帮助我国企业利用原产地规则重新布局生产和供应链，应对中国美贸易冲突及美对华加征关税，即使出现“去中国化”的不利情况，仍继续输美占领市场。

  美国贸易代表（U.S.TradeRepresentative，简称“USTR”）于2017年8月宣布正式对中国启动301调查[1]，该项调查授权USTR确定中国在技术转移、知识产权及创新等领域的作为、政策和做法是否不合理或具歧视性，还有是不是对美国商业造成负担或限制。不同于之前的232措施[2]，此次301调查及其相应的征税仅仅针对中国。在特朗普的第一个任期内，美国已有4次对华关税加征。如下表1[3]整理：

  在拜登政府执政期间，USTR对上述4轮加征的301关税进行了复审，并在2024年5月14日发布了《中国技术转让301条款四年期审查》（

  FourYearReviewofChinaTechTransferSection301）报告，得出四项结论：（1）301条款的措施是有效的；（2）中国并未消除其政策和做法；（3）关税对美国的负面影响较小；（4）301关税有实际效果的减少了美国从中国的进口。[4]

  据此，USTR在2024年5月22日发布了《基于四年审查而提出的修改措施》（

  FourYearReviewProposedModifications）的公告，计划对382个HS税号项征收301关税，涉及新能源汽车、锂电池、芯片、起重机、医疗器械以及关键矿产行业，相关这类的产品在2023年总计贸易额约为180亿美元。[5]在审阅了1136份公众评论意见后，USTR在2024年9月18日发布了对中国采取的“301关税”的最终决定，保留了5月计划的大部分内容，将相关这类的产品的关税分批于2024年9月27日、2025年1月1日和2026年1月1日上调至25%-100%不等。[6]

  在实施301关税加征行动后，考虑到有可能损害美国的利益，USTR制定了“税号排除”条款，使获批税号下的商品在指定期间内不被加征301关税。截止目前，仅剩164项排除，并将于2025年5月31日到期。[7]

  此外，USTR还在2024年9月18日发布对中国采取的“301关税”的最终决定时建立了一个可以在2024年10月15日至2025年3月31日期间申请对从中国进口的在美国国内制造中使用的特定机械进行临时排除的程序，适用于《美国协调关税税则》（“HTSUS”）第84章和第85章下的317个子目及14个太阳能制造设备。[8]若获批，排除期限可追溯至2024年9月18日，并一直持续到2025年5月31日。[9]

  2025年2月1日，以解决合成阿片类药物供应链问题为由，美国总统特朗普依据《国际紧急经济权力法》、《国家紧急状态法》、经修订的《1974年贸易法》等，签署了对中国产品加征10%的额外关税的行政令，自2025年2月4日生效。[10]2025年3月3日，特朗普签署了行政令修正案，将对中国产品的关税从10%提升到20%，其他内容保持不变。该行政令修正案于3月4日生效。[11]

  2025年4月2日，特朗普签署行政令，宣布自美东时间4月5日对所有输美商品加征10%的“基准关税”；自美东时间4月9日对与美国贸易逆差最大的57个国家征收更高、不同水平的“对等关税”。[12]同日，特朗普还签署了取消中国内地和香港小额关税豁免的行政令，自2025年5月2日按邮政物品价值征收30%的关税或者每件邮政物品25美元的关税（6月1日后将上升至50美元/件）。该关税待遇取代了此前行政令规定的其他关税待遇。[13]

  2025年4月8日，特朗普签署了修正案，对中国原产（包括香港和澳门地区）的产品的“对等关税”从34%提升到“84%”，并将对中国内地和香港小额包裹的关税从30%提高到90%或者每件邮政物品关税从25美元提高到75美元（6月1日上调至150美元/件），其他内容保持不变。[14]

  2025年4月9日，特朗普又签署了修正案，对中国原产（包括香港和澳门）的产品的“对等关税”从84%提升到“125%”，并将对中国内地和香港小额包裹的关税从90%提高到120%或者每件邮政物品关税从75美元提高到100美元（6月1日上调至200美元/件），其他内容保持不变。[15]

  为实施上述行政令，美国海关和边境保护局（“CBP”）发布了对HTSUS修改的通告及附件，在HTTSUS中新设税号，并对各税号相应的商品说明及注释进行了修改。

  对等关税不适用某些商品，包括：（1）受50USC1702（b）约束的物品[16];（2）已受第232条关税约束的钢和铝制品、汽车和汽车零部件;（3）本行政令附件2列举的铜、药品、半导体和木材制品、某些关键矿物、以及能源和能源产品;（4）适用美国协调关税表HTSUS第2栏[17]规定的税率的商品；（5）所有可能受未来第232条关税约束的商品；（6）加拿大、墨西哥符合USMCA原产地规则的商品；（7）商品中美国成分价值（美国成分是指可归因于完全在美国生产或基于实质性改变在美国生产的组件价值），但前提是该美国成分不低于商品价值的20%；（8）可利用321条款清关的小额包裹商品（但不适用中国内地和香港的包裹）。[18]

  因此，考虑到可适用“301关税”临时排除程序的产品品种类型有限，且大部分中国产品都在原须征收的关税税率基础上被加征145%的从价税，慢慢的变多的出口企业希望能够通过改变装配地的方式，从而改变原产地，以期彻底避免美国对华关税的加征。

  美国贸易和海关法将进口产品的原产国定义为进入美国海关辖区的任何外国物品的制造、生产或生长国。原产地规则（RuleofOrigin,简称ROO）是用来确定进口产品原产地的法律、法规和程序。ROO有两种类型:一种是非优惠ROO，另外一种是优惠ROO。CBP是负责确定原产国的美国机构。由于没有专对于非优惠ROO的美国法律，因此CBP主要通过你自己的规则和先例在个案基础上做出这些决定。优惠ROO与美国对华加征一定的关税的征收无关，本文不作讨论。

  在非优惠ROO下，适用两个主要标准：首先，完全在一个特定国家生产、生长、制造的商品原产于该国。这就是众所周知的“完全获得”原则；第二，如果一个进口产品由来自一个以上国家的部件组成，则使用“实质性转变”原则来确定原产地。此时原产地是指产品最后一次进行实质性转变，被制成“新的独特”产品的国家。非优惠ROO用于确定从享有最惠国待遇的国家进口的货物的原产地；它们是征收关税、解决原产国标签问题、使货物符合政府采购要求及实施贸易补救措施和贸易制裁的工具。

  近期案例显示，非优惠ROO及“实质性转变”标准适用于301关税征收。在海关裁决N299096（2018年7月25日），三个来自中国的组件（定子或后壳体，转子或电枢组件以及端盖组件）在墨西哥被组装成成品，直流电动机。CBP认为在墨西哥进行的制作的完整过程仅仅是简单的组装，所以该直流电动机的原产地是中国,适用“301关税”应加收25％的从价税率。[19]

  根据1907年美国最高法院对一案的判决，[20]当一种产品经过加工后“成为具有独立名称、特征和用途的不同新物品”时,即为发生了“实质性变化”,例如,由零件装配成收音机,由金条加工成金项链等。[21]今天美国的“实质性转变”标准正是由判例不断演变而来，在大多数情况下，货物的原产地被确定为最后的根据名称、特征或用途的变化而被实质性地转化为新的、独特的商品的地方。

  但CBP承认，原产地的确定依据具体的事实，CBP对这些事实的解释可能涉及“固有的主观性质”，对于什么是实质性的转变可能存在相当大的不确定性。CBP在H215657案例中明确提到，没有一个因素是决定性的。[22]

  对于名称改变，正常的情况下都不是决定因素，占比较小。特征的改变，是指商品本质的改变使其变成新的独特的商品。用途的改变，是针对商品预先设定的最终用途发生的改变。特征和用途的改变一般都是用以判断是否构成“实质性改变”的关键因素。

  除以上一般因素外，CBP还会考虑以下多项因素：与用来制造进口零件、部件或用来制造产品的其他材料的工艺相比，物品制造工艺的性质；与其他组成部分赋予的价值相比，制作的完整过程增加的价值，包括生产所带来的成本、资本投资额或所需劳动力；本质特征由制作的完整过程或进口零件或材料的本质特征确定。此外，CBP在具体分析不同案例时，还会额外考虑一些辅助因素：装配操作的难易程度，在某地经生产或装配等操作后增加的价值，商品从生产者端到消费者端的转变，某些电子器件中编程软件的作用等。[23]

  这一标准主要指零部件失去名称或特征转变成具有新名称的商品。判断的重点是，转变后的商品不保有原来的零部件的名称，原来的零部件失去自己的名称与最终的商品的名称无法区分，而不是零部件的名称和转变后商品的名称不同。一般而言，在判断是否构成“实质性改变”的考虑因素中，名称的改变被认为是最不重要的一项。[24]美国海关裁定HQH330862（2023年4月10日）中，[25]CBP认为，在美国进行的加工的实质是使外国零部件失去了其独立的名称而成为新产品，即，由以控制器和键盘为核心部件组成的高度可调工作站可形成实质性改变。

  这一标准主要指商品本质的改变。“特征”是指，一件事物的“标记、标志或特有品质”，商品“本质”的改变标志着“特征”的改变。[26]

  在美国海关裁定HQH287548（2018年3月23日）[27]，CBP认为，印刷电路板组件（PCBA）是某些打印机的“本质”。在该案例中，一款单色激光打印机内含有在日本组装的印刷电路板组件，但是该打印机在美国组装完成。CBP认为印刷电路板组件和固件“构成了打印机的本质特征”，所以在美国的组装过程不足以构成实质性改变，最终CBP认定该激光打印机的原产地是日本。

  在美国海关裁定N309711（2020年3月11日）中[28]，CBP对一款电缆组件采用了不同的解决方法。在该案例中，一款将病人监护系统和传感器相连的电缆组件内含有在墨西哥生产的印刷电路板组件和在中国生产的导线，CBP认为，原产于中国的导线赋予了该最终电缆组件以本质，因此该电缆组件的原产地应是中国。

  可以看出，以上案例实际存在一定冲突，对于哪个零部件是属于本质特征，CBP没有给出更多判断标准，主要还是具体案例具体分析。

  这一标准主要指预先设定的最终用途的改变。在美国海关裁定H338116（2024年6月10日），[29]针对一款由美国制造核心组件并在泰国完成最终组装的高精度测绘接收器，CBP关注了其核心零部件的来源及其预先设定的用途。在该案例中，主板、天线、通信模块等关键组件均在美国设计制造，专门用于该GNSS接收器，而泰国的组装过程未对其最终用途产生改变。CBP认为，尽管该设备在泰国完成组装，但由于其核心组件已经预设用于该接收器且功能完整，因此未发生实质性转变，最终认定其原产地为美国。

  但在另一个美国海关裁定H309801（2020年4月9日）中，[30]CBP并未强调其预先设定的最终用途。在该案例中，一款原产于韩国的刀片在进口到中国进行进一步加工及手柄组装时，有其预先设定的用途。该手柄在中国生产。但是，刀片“无法被明确识别将作为螺栓切割机的刀片”，而“有可能会被误认为是其他工具的刀片，比如修枝剪的刀片”此外，因为切割机是以杠杆作用为基础的，所以“螺栓切割机的手柄与刀片具有同等重要的功能”。基于“全部证据综合考量”，螺栓切割机的原产地是中国。

  许多电子科技类产品含有赋予其关键特性和功能的软件，这些软件是赋予产品原产地的重要的条件。在原产地裁决中CBP主要关注软件的开发和编写地，而非仅仅是下载地。美国海关裁定H034843（2009年5月5日），[31]在这项早先的裁定中，CBP认为，仅仅安装软件便构成实质性改变，实质性改变发生在“最后三个制造操作的地域，包括固件和应用软件安装和定制的位置”。

  但CBP在之后的案例中对软件的开发和下载进行了区分，软件的开发地和下载地，两者重要程度不同。美国海关裁定H273091（2016年6月14日）中，CBP认为下载并不等于编程。在该案例中，软件在中国开发、在美国下载，但最后一次实质性改变的发生地是中国，所以CBP最终认定原产地是中国。

  美国海关裁定H308234（2020年6月3日）中，CBP认为，软件是设备最重要的组成部分，它改变了设备的用途，使之从多种用途到单一用途。当原产于加拿大的软件在加拿大下载并安装入空白USB闪存驱动器后，该USB闪存驱动器发生了实质性改变。

  辅助因素包括，装配操作的难易程度，在某地经生产或装配等操作增加的价值，商品从生产者端到消费者端的转变，某些电子器件中编程软件的作用等。

  美国海关裁定N345899（2025年3月6日）[32]中，LED应急灯中主PCBA和LED灯板（光源）在印度制造外，所有其他组件和材料均来自中国。CBP认为尽管大量零部件产自中国，但PCBA（含光源）是本案LED应急灯中最重要且关键的组成部分。而在印度实施的组装工序，尤其是SMT过程，复杂且具有实质意义，构成实质性转变。所以CBP最终认定原产地是印度，进而确定不适用301关税。

  在CBP裁决时，复杂的装配工艺仍然是占比较大的考虑因素。在产品组装装配过程中，如步骤很复杂，以及有许多熟练工人的参与的话，更可能构成实质性改变。

  2018年9月13日，CBP发布了一项重要裁决，对《北美自由贸易协定》(NAFTA)原产地标记规则和适用于第301节关税和贸易救济税产品的原产地规则进行了区分。[33]CBP确定，进口到墨西哥用于进一步组装成成品(电动机)的中国原产部件(定子和转子)符合根据NAFTA标记规则将组装产品标记为墨西哥产品的要求；然而，法院裁定，原产于中国的定子和转子在墨西哥没有“实质性地转变”成电动机，组装好的电动机仍然是中国的产品，仍然受制于301关税以及任何潜在的贸易救济税。

  此外，除去原有非优惠COO运用基于具体事实的“主观性”特征，近年来美国商务部和CBP依据《2015年执行和保护法》（“EAPA”）[34]和《1930年关税法》第1677.j条[35]的授权不断加大对各类规避“双反”税行为的执法力度。根据CBP的EAPA统计多个方面数据显示，截止2025年4月3日，CBP共发起了394起EAPA调查，其中有371起案件涉及通过第三国转运的方式规避“双反”税。[36]

  例如，2019年3月12日，美国联邦巡回上诉法院发布了一项裁决，确认了贸易法院的调查的最终结果，为美国商务部没用“实质性转变测试”来确定原产地提供了合理的解释：美国商务部对原产于中国的一类商品(太阳能电池和太阳能电池板)使用了一种新的“装配地测试”——而不是通常使用的实质性转变测试——来确定商品的原产国。美国商务部认为，中国制造的一些太阳能电池可以在另外的地方组装成电池板，而在另外的地方制造的一些太阳能电池可以在中国组装成电池板。美国商务部随后认定将太阳能电池组装成电池板的过程并不构成实质性的转变，因为中国太阳能行业已经改变其供应链，这对固有的实质性转变测试是个挑战。[37]

  根据以上判例的判决分析，基本能看到在中美贸易摩擦背景下，想要简单地通过改变产品的“组装地”，甚至依以往的“实质性”改变标准重构供应链都可能没办法回避301关税等惩罚性措施的适用。

  想要克服以上美国原产地规则“实质性改变”标准的不确定性，美国法角度目前最有力的工具就是预裁定制度。美国的预裁定制度发展较早，也较为完善。预裁定在美国应用极为广泛，几乎涵盖了CBP所有的执法事项，大体上可大致分为商品归类、海关估价和原产地确定等3类预裁定。[38]具体分析如下。

  《美国联邦法规法典》第19篇(关税)第177部分(行政裁决)详尽规定了美国预裁定制度。根据美国向TFA提供的报告，[40]其预裁定制度特点概述如下：

  （1）容易获得。CBP的预先裁决请求能够最终靠信函或使用电子裁决模板在线]裁决是免费发布的。请求必须是书面的。CBP已经公布所需信息的指南，但不要求提出请求的具体形式。任何进口商、出口商、其他相关方或授权代理人都能要求CBP做出具有约束力的裁决。请求必须用英文书写，并包含与交易相关的事实陈述。同时为申请者提供一个机会，陈述其对交易应怎么样处理的看法以及立场的依据。当然，与请求相关的任何文件，如照片、图纸、货物样本、发票、合同和产品描述，都是申请的重要内容。申请还应包括保密请求或召开会议讨论的请求。

  （2）裁决公开。1983年美国海关开发了海关裁定在线搜索系统(CROSS系统)。自2002年以来，裁决及预裁定已在海关裁决在线搜索系统（CROSS）上公布。CBP还通过其知情合规出版物（InformedCompliancePublications)与贸易界沟通。

  [42]同时提供所有技术贸易和法律领域的公共外联课程或培训。因此，不仅包括申请裁决的进口商，其他人可以搜索与其业务相似事实的裁决，并决定是不是在自己的申请中要求更具体的信息。从技术上讲，预先裁定函仅对其中描述的交易具有约束力。但是，如果CBP确定该商品在所有实质性方面与裁决中描述的商品相同，则该裁决将适用。

  [43]除归类预裁定由1980年在纽约成立的商品归类专家组负责外，其他预裁定事项统一由CBP华盛顿总部负责。CBP的内部通信由自动化商业环境(ACE)提供，ACE是贸易界报告进出口和政府决定可否受理的主要系统，也是唯一的窗口。

  [44]（b）要求确定原产国的现有商品的描述；（c）物品被宣称为产品的国家或机构；（d）此类进一步的信息将使海关能够确定某件商品是否是特定国家或机构的产品，以及（e）如果适用，要求最终确定的特定采购。

  [46]并可以在拒绝裁定后的30天内针对此拒绝裁定寻求司法复审。国际贸易法院具有专属管辖权，可以审查最终裁定或拒绝根据本分节做出的最终裁定。

  [1]Sections 301-310 of the Trade Act Of 1974。301调查是美国依据301条款进行的调查，其目的是保护美国在国际贸易中的权利，对其他被认为贸易做法“不合理”、“不公平”的国家进行报复。根据这项条款，美国可以对它认为是“不公平”的其他几个国家的贸易做法做出详细的调查，并可与有关国家政府协商，最后由总统决定采取提高关税、限制进口、停止有关协定等报复措施。

  [2]Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962。232条款是美国在1962年颁布的《贸易扩张法》中的条款，该条款是美国政府为平衡进出口贸易的顺逆差，避免国内产业遭受国外竞争压力影响而采取的一种贸易保护措施。

  [6]2024年9月27日起，电池部件（非锂离子电池）关税提高至25%，电动汽车关税提高至100%，口罩关税提高至不低于25%，锂离子电动汽车电池关税提高至25%，其他关键矿产关税提高至25%；船岸起重机关税提高至25%，太阳能电池（无论是不是组装成模块）关税提高至50%，钢铁和铝制品关税提高至25%，注射器和针头关税提高至不低于50%；2025年1月1日起，半导体关税提高至50%；2026年1月1日，锂离子非电动汽车电池关税提高至25%，医用手套关税提高至不低于25%，天然石墨关税提高至25%，永磁体关税提高至25%。 See 89 FR 76581,

  [16]根据50 U.S.C. 1702（b），总统的国际紧急经济权力授权不能直接或间接规范或禁止的四类商品或行为：（i）任何邮政、电报、电话或其他个人通信，只要不涉及任何有价值的东西的转移；（ii）受美国管辖的个人捐赠旨在减轻人类痛苦的物品，如食品、衣服和药品，除非总统确定 (A)此类捐赠将严重损害总统处理其宣布的任何国家紧急状态的能力，(B)此类捐赠是对拟议的接受者或捐赠者的胁迫的回应，或(C)将危及正在从事敌对行动或处于明显即将参与敌对行动的情况下的美国武装部队；

  （iii）从任何国家进口或向任何国家出口（不论是否出于商业目的），不论以何种格式或何种传播媒介，任何信息或信息材料，包括但不限于出版物、影片、海报、唱片、照片、缩微胶片、缩微平片、磁带、光盘、只读光盘、艺术品以及新闻电讯稿。但不包括受出口管制的信息或信息材料；（iv）往返任何国家旅行通常发生的任何交易，包括供个人使用随身行李，在任何国家的维持生活的行为，包括支付生活费用和购买供个人使用的货物或服务，以及安排或便利此类旅行，包括不定期的空中、海上或陆地旅行。

  [17]USHTS第1列关税适用于与美国有“正常贸易关系”（NTR） 的国家/地区。目前处于第2列关税的国家仅有古巴、朝鲜、俄罗斯和白俄罗斯。

  [21]高胜：《论原产地规则中的“实质性改变”标准》，载《广西政法管理干部学院学报》2002年第1期。

  [38]杨欣、王淑敏：《“贸易便利化协定”中的预裁定制度与我国相关立法的完善》, 载《国际商务研究》2017年第5期第15页。

  [43]高扬：《实务：带你了解美国海关行政裁定》,载《中国海关》2017年第9期。

  [46]19 CFR§177.22（d）规定，利益相关方是指:(1)外国制造商、生产商或出口商，或美国商品进口商，是本子部分下最终决定的主体，(2)美国同种类型的产品的制造商、生产商或批发商，(3)美国劳工组织或其他工人协会的成员，其成员受雇于美国同种类型的产品的制造、生产或批发， (4)大多数成员在美国制造、生产或批发类似产品的贸易或商业协会。

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